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直供何去何从？思考特许经营制度对我国燃气行业的影响

日期：2020-08-26

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政府特许经营看法在我国的引入和应用已经有30多年的历史。以2004年建设部公布的《市政公用事业特许经营治理步伐》为标记，在都会供气、都会供热等领域试行特许经营，这之后的近15年，特许经营制度开始建立并逐步完善和规范，成为供气、供热行业加速基础设施建设力度、增加公共产品和效劳提供、满足群众不绝增长需求的重要制度包管。以都会燃气行业为例。经过近15年的生长，特许经营制度对我国供气行业的健康生长起到了积极的增进作用。

一、特许经营在供气行业的实施现状

凭据相关统计资料显示，近95%以上的燃气企业接纳特许经营方法开展都会燃气项目，在已经签订的特许经营协议中，近99%接纳BOT方法，只有1%的项目接纳TOT等其他方法。

1、为政府分忧

已往都会里燃气供应紧张，经�？梢钥吹酵腥寺蛞夯推薜那榭�；都会里的天然气管道基础设施缺乏，许多有用气需求的用户无法实时使用上清洁的天然气。实行特许经营后，政府将燃气设施的建设和经营治理委托给国有、民营甚至部格外资企业，发挥他们的财务优势和治理经验，都会燃气的基础设施建设有了包管，用户的用气需求获得了满足，。

2、发挥社会力量

都会燃气行业的经营和生长能不可做的好，重要的一条是要发挥社会各方面的力量。实行特许经营，可以把政府和社会各方的力量联系和结合起来，调动各方面的积极性。以新奥能源、中华煤气等为代表的民营和外资都会燃气企业，进入都会燃气行业领域之后，在加速与国有燃气的相助的同时，不绝开拓市场，建立了大宗新的都会燃气项目，对外地都会生长做出了积极的孝敬，也为都会能源结构的调解做出了孝敬。

3、扩大财务来源

实行特许经营，对都会燃气项目的经营权进行转让、对部分资产进行转让，都会直接带来数额巨大的转让资金。2015年，全国都会燃气行业的牢固资产投资规模为2178亿元，这些钱如果都由国家财务解决显然是不可能的，通过实施特许经营，勉励和吸引社会资金进入燃气领域，既为都会燃气事业建设提供了重要的资金支持，也替政府缓解了资金都会建设的资金压力。

4、形成竞争局面

都会燃气保存自然垄断属性，实行特许经营后在都会燃气行业的经营历程中实现了竞争，差别区域的都会燃气供应和效劳有差别的特许经营者担负，干得好的经营者被更多的都会政府聘做经营者，形成市场优胜劣汰的良性循环，树立起正确的市场竞争导向。

十五年的运行经验证明，作为政府有效监管下的市场经济治理模式，特许经营制度适应供气行业（主要是管道燃气）这一自然垄断行业。政府通过招投标等市场竞争行为，引入具有一定技术、经营治理经验、社会责任心和资金实力雄厚的燃气企业，确定特许经营主体职位、政府监管方法、政府订价权、宁静稳定供气责任等，规范了燃气行业市场生长。都会燃气企业获得恒久稳定的特许经营权后，越发有信心和积极性进行连续性投资建设，从而包管了都会燃气的供应和效劳水平的不绝提高，确保了都会燃气宁静稳定供应。

二、保存的问题

应该看到的是，都会燃气行业实施特许经营保存一些问题，主要体现在以下方面：

1、终端监管太过和市场化严重缺乏

管道燃气特许经营权是指“在特许经营期限内独家在特许经营区域规模内运营、维护市政管道燃气实施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取用度的权利”。就用户端而言，工业、车用气、漫衍式能源等用气项目，只要以管道形式供应，均属于特许经营规模之内，且由拥有特许经营权的燃气企业独家建设和运营。这标明管道燃气经营具有明显垄断式排他性。

然而，依靠行政权利获得的垄断与输配环节形成的自然垄断照旧有着实质上的区别。第一、城镇配气管网具有自然垄断性，政府既可以统一计划并独家建设和经营也可以委托第三方来做。第二、燃气产品和效劳具有典范的公益性和准公共物品的属性，政府应该包管供气宁静和和质量并监管价格。第三、过往15年，燃气用户主要以居民、工商和公共效劳业用户为主，这些用户需求多为刚性需求，并且民生用气色彩浓厚。以上三点是当初接纳特许经营方法的主要理由。

可是，现在来看，由于用户类别及用气性质爆发了较大的变革。特别是在工业、大型发电、漫衍式能源等项目方面，这些领域具有典范的私人物品特征，应该由用户自主选择供气。而目前的特许经营制度以燃气配送与终端供气捆绑经营的方法，造成配气与终端销售的垄断，形成了特许经营方法下的燃气终端监管太过和市场化严重缺乏的被动局面。

2、政策性担负导致的市场�；�

受制于政府专业水平和财务能力等限制，管道燃气企业担负着计划体例、应急演练、抢险救灾等公共效劳任务。这种“政府主管、企业承办”的模式增加了燃气企业的本钱。由企业担负的社会性职能就是企业的政策性担负，政府必须给予政策支持，这些企业才有生存能力。从政府角度来看，给予市场�；た赡苁歉枵咧С肿盍鄣姆椒�，既不需要自己掏钱，又不会在短期内集中袒露毛病。凭据这个逻辑，要摊开特许经营，首先就要解决居民供气包管问题。短期来看，是谁来承接这个政策性担负的问题，恒久来看，照旧必须凭据实际本钱和准许收益提高居民用气等公用事业的效劳价格。

3、地方政府在同一地区授予多个特许经营权，造成燃气经营杂乱、恶性竞争及基础设施重复建设等问题突出

近几年，各地和各级政府比较注重以特许经营权授予的方法来选择和监管管道燃气企业。但有些地方政府将一个都会划分为多个区域，划分授予差别的企业经营，造成一个都会内的燃气经营杂乱、恶性竞争及基础设施重复建设等问题，甚至同一都会的燃气价格和效劳都不相同。

三、建议和思考

（一）建议

第一、改变目前在同一行政区域内授予多家燃气企业特许经营权的现象，勉励企业之间的并购和重组。

第二、进一步明确经营许可与特许经营制度的关系，做好衔接，尽快出台具有实操性的经营许可实施细则。

第三、凭据“桥归桥、路归路”的方法，减少都会燃气企业担负的政府职能，能够市场化的要尽量市场化，逐步突破因为政策性担负形成的市场�；け诶�。

（二）思考

我们看到，目前在能源消费侧，简单能源独立作战已经不可满足用户的个性用能需求和降本增效的期望，消费侧逐渐与供应侧深度融合，并进一步统筹优化、梯级利用，通过多能互补把能量吃干榨净，实现能源的综合利用。同时，在能源供应结构上，一定会是以漫衍式为主，集中式为辅，可再生能源优先生长，形成清洁、低碳的多品类能源供应。同时，数字技术将与能源生产、传输、存储、消费以及能源市场深度融合。

随着电力体制革新的逐步深化，增量配电和售电端市场的逐步摊开，泛起了一大批提供综合能源效劳的新兴业态。新业态重新支解了市场国界，攻破了管道燃气企业苦心布下的“铁桶阵”，原来的特许经营已经受到攻击。燃气企业显然也意识到了这种攻击和�；�，部分企业对供热和漫衍式项目跑马圈地的速度加速，另有的企业专门建立公司投资漫衍式能源，甚至开始结构化石能源和新能源终端的跨界融合。

应该说，在十三五期间，越来越多的燃气企业将基于多品类能源搭建起来的终端分销和客户网络，不可是简单的燃气，还包括了电力、热力能源供应，为用户提供终端的电、热、冷能源效劳。而古板的特许经营方法也将会进一步获得完善，在开展综合能源效劳的历程中，将以往通过燃气管网项目获取燃气经营权、通过热力供应获取热力经营权的模式转酿成获取供气、供热和供电的统一特许经营权的模式。

同时，都会燃气企业也将从简单的天然气分销企业向综合能源效劳商转型，并依托人工智能、大数据等数字技术，向数字能源平台运营商升级生长，并不绝推动创立清洁、低碳、智能的现代能源体系。

来源：博燃网

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